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交通运输部关于贯彻落实《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》的实施意见
发布时间 :2013 / 08 / 30

爲深入貫徹落實《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》(國發〔2012〕64號,以下簡稱《指導意見》),進一步推進城市公共交通優先發展,充分發揮公共交通對改善城市交通狀況、促進經濟社會協調和可持續發展的作用,現提出以下若幹實施意見:


一、總體要求


1.深刻領會《指導意見》的核心內涵。城市公共交通是爲社會公衆提供基本出行服務的社會公益性事業和重大民生工程。《指導意見》針對我國城市公共交通發展面臨的新形勢、新任務,從發展理念、發展原則、發展目標、發展政策和發展機制等方面提出了系統的指導意見,實現了多方面的政策和機制創新,是推動實施城市公共交通優先發展戰略的重要綱領。各地要認真學習、深刻領會《指導意見》的精神實質,增強貫徹落實的積極性和主動性。要以科學發展觀爲指導,以城市人民政府爲主體,突出城市公共交通的公益屬性,將城市公共交通發展放在城市交通發展的首要位置,進一步實施城市公共交通優先發展戰略;要堅持方便群衆、綜合銜接、綠色發展、因地制宜的原則,在設施用地、投資安排、路權分配、財稅扶持等方面對城市公共交通給予優先保障,形成城市公共交通科學發展、優先發展新局面,努力使公共交通成爲公衆出行首選。


2.城市公共交通發展的總體目標。到2020年,基本確立城市公共交通在城市交通中的主體地位,安全可靠、經濟適用、便捷高效的公共交通服務系統基本形成,較好滿足公衆基本出行需求。具體體現在:

 ——公共交通引領城市發展能力顯著提升。城市總體規劃、控制性詳細規劃、綜合交通規劃與城市公共交通規劃的銜接更加順暢,規劃落實更加到位。城市公共交通引領城市發展和緩解城市交通擁堵的作用顯著增強,以公共交通走廊作爲發展主軸、以主要客運樞紐作爲發展節點的城市交通發展格局初步形成。

——公共交通服務質量顯著提升。公共交通服務覆蓋範圍不斷擴大,線網結構不斷優化,公交換乘更加方便;萬人公共交通車輛擁有量大幅提升,車輛裝備技術水平顯著提高,乘車環境更加舒適;車輛運行速度和准點率明顯提高;樞紐場站建設滯後和乘車擁擠狀況明顯緩解;科技支撐作用顯著增強,智能公共交通系統初步建成,運營調度、公衆出行信息服務和安全應急管理更加高效;公共交通吸引力明顯增強,公共交通出行分擔率明顯提升,城鄉公共交通一體化水平全面提高。到2015年,市區人口300萬以上的城市,基本實現中心城區公共交通站點500米全覆蓋,萬人公共交通車輛擁有量達到15標台以上,城市公共汽(電)車進場率達到60%以上;市區人口100萬至300萬的城市,基本實現中心城區公共交通站點500米全覆蓋,萬人公共交通車輛擁有量達到12標台以上,城市公共交通車輛進場率達到50%以上。到2020年,市區人口100萬以上的城市,實現中心城區公共交通站點500米全覆蓋,萬人公共交通車輛擁有量達到16標台以上,城市公共汽(電)車進場率達到70%以上,公共交通占機動化出行比例達到60%左右。市區人口100萬以下的城市,參照上述指標和地方實際,確定城市公共交通發展目標。

 ——公共交通可持續發展能力顯著提升。公共交通法規政策和標准規範體系基本建立,優先發展理念深入人心,優先保障政策全面落實,可持續發展機制比較完善,城市交通綜合管理穩步推進,社會監督更加到位。公共交通現代企業制度基本建立,行業隊伍更加穩定。


 二、主要任務


3.提升規劃調控能力。

 ——加強規劃編制。推進城市綜合交通規劃和城市公共交通規劃編制工作,經城市人民政府批准後納入城市控制性詳細規劃。結合城市經濟社會發展要求和居民出行需要,合理規劃建設以公共汽(電)車爲主體的地面公共交通系統,包括快速公交系統、現代有軌電車等大容量公共交通系統,優化線網結構、場站布局、換乘樞紐和重要交通節點設置,落實各種公共交通方式的功能分工,加強與步行、自行車等出行方式的協調,完善保障措施。

——強化規劃調控。倡導公共交通支撐和引導城市發展的規劃模式,加強與有關部門協調,在編制和調整城市總體規劃、土地利用總體規劃、城市控制性詳細規劃時,應充分考慮城市公共交通發展和公衆出行需要,統籌城市空間布局、功能分區、土地利用和交通需求,科學謀劃公共交通發展與城市功能布局,提升公共交通引領城市發展能力。

 ——推進規劃落實。在城市人民政府領導下,建立城市交通運輸、發展改革、公安、財政、國土、規劃等部門共同參與的公共交通協調機制,明確職責分工,認真組織實施城市公共交通規劃。應制定城市公共交通規劃年度實施計劃,確保規劃執行到位。


4.提升公交基礎設施服務能力

——完善公交基礎設施服務網絡。推動將城市公共交通樞紐場站(含換乘樞紐、調度中心、停車場、保養場、首末站、停靠站、候車亭等)以及配套服務設施(含步行道、自行車道、公共停車場等)建設,納入城市舊城改造和新城建設規劃,同步實施。積極協調落實公交樞紐場站建設用地,加快公交樞紐場站建設,方便運營調度和公衆乘車,提高公共汽(電)車進場率。

    ——完善公交基础设施投资政策。坚持以各级地方政府为主的原则,加大对公交基础设施的投资力度。对纳入城市公共交通規劃范围内的基础设施,城市交通运输主管部门应列入投资建设计划。积极拓宽融资渠道,吸引社会资金参与城市公共交通基础设施建设和运营。

——加強公交基礎設施運營管理。健全管理制度,加大監管力度,維護運營秩序,保障運營安全。加強對公共交通樞紐場站及其配套設施的日常養護管理,保持公共交通樞紐場站使用權的穩定,保障正常運營。加強對公交基礎設施運營管理人員的職業培訓,提升管理效能和服務能力。


5.提升公共交通服務品質。

    ——擴大公共交通服務範圍。根據居民出行需求特點,適時調整和優化城市公共交通線網結構,提高線網密度和站點覆蓋率,方便乘客出行。積極推動城市公共交通線路向城市周邊延伸;有條件的地區對城市周邊農村客運班線實施公交化改造,努力擴大城市公共交通服務廣度,增加服務深度。適應公衆多樣化的出行需求,積極提供通勤班車、社區接駁班車等多品種、多層次的特色公共交通服務。統籌規劃城鄉客運服務網絡和設施建設,促進城鄉客運資源共享,不斷提高城鄉公共交通一體化水平。穩步推進毗鄰城市之間距離適中、客流量大的道路客運班線公交化改造,加強與城市公共交通的接駁換乘。完善促進城鄉公共交通一體化發展的政策法規體系,明確准入退出、稅費支持、補貼補償、服務監管等方面的管理制度和保障措施;完善城鄉公共交通一體化相關的標准規範體系,加快車型選擇、安全監管、票制票價等方面標准規範的制修訂進程。

——提高換乘便利性。加強城市公共交通與其他交通方式的銜接,推進與城市綜合客運樞紐相配套的城市公共交通場站和換乘設施建設,提高換乘效率。推進駐車換乘系統建設,在綜合客運樞紐、軌道交通和快速公交系統主要換乘站周邊,配套建設小汽車、自行車停車設施,方便換乘,並實行優惠的停車收費價格,鼓勵公衆選擇城市公共交通出行。加強公共交通不同線路間的銜接,完善公交站台換乘條件和換乘票價優惠政策,提高換乘比例。

——提高出行快捷性。結合城市特點,推動城市軌道交通和快速公交系統合理發展,加強軌道交通、快速公交系統與公共汽(電)車的銜接,完善換乘設施,構築大容量快速城市公共交通系統。市區人口100萬以上的城市以及暫不具備建設城市軌道交通條件的城市,應積極推進快速公交系統建設,並逐步形成快速公交網絡。力爭到2020年,全國快速公交系統線網運營總裏程達到5000公裏。積極推進城市公共交通優先車道和優先信號系統建設,逐步形成城市公共交通優先通行網絡。力爭到2020年,全國城市公共交通優先車道總裏程達到15000公裏。

——提高乘坐舒適性。完善城市公共交通車輛技術標准和規範,提高車輛安全防護技術水平和乘坐舒適性。加快發展安全性能高、乘坐舒適的城市公共交通車輛,推廣應用大容量、低地板公交車輛和空調車。完善公交車輛技術准入和維修檢測制度,保障城市公交車輛技術狀況良好。加快車輛更新改造和升級步伐,加快淘汰安全性能差、排放標准低的老舊車輛。積極推進混合動力、純電動、天然氣等新能源和清潔燃料車輛在公共交通行業的示範和應用,完善支持政策和配套設施,提高低能耗、低排放、清潔燃料等車輛應用比例。積極推廣應用無障礙化城市公共交通車輛,完善無障礙設施,方便殘疾人乘用。


6.提升公共交通安全保障能力。

——落實企業安全生産主體責任。城市公共交通企業應加強安全生産管理,健全安全生産管理機構,配備專職安全生産管理人員,完善安全生産責任制,落實車輛、人員、場站、安全應急等方面的安全生産管理制度和標准規範,加大安全經費投入,並定期開展安全檢查和隱患排查整治,全面落實企業安全生産主體責任。

——加強應急管理。制定完善應對自然災害、運營事故、恐怖襲擊和公共衛生等突發事件的城市公共交通應急預案,並定期演練。城市公共交通應急預案應涵蓋基礎設施監控、車輛運行監測、突發事件預警、應急處置程序和措施等。積極推進城市公共交通車輛安裝衛星定位和視頻監控設施設備,提供實時報警、錄像和圖像傳輸等功能,加強對車輛、站台、換乘通道等重點區域的客流監測、運行狀態評估、安全預警及信息服務。

——加強安全監管。在城市人民政府領導下,建立有關部門“各司其職、各負其責、齊抓共管”的安全監管機制。完善城市公共交通樞紐場站、車輛等方面的安全標准和安全管理制度。落實監管責任,加大安全投入,定期組織安全檢查和隱患排查。高度重視軌道交通運營安全管理。完善軌道交通工程驗收和試運營審核制度,不符合試運營基本條件的軌道交通線路,一律不得投入試運營;完善軌道交通第三方安全評估制度,定期組織第三方專業機構開展軌道交通線路運營安全評估,提出改進意見和處置方案,並聯合有關部門督促城市軌道交通運營企業整改落實。

    ——增强公众安全意识。开展社会公众公共交通安全应急知识宣传教育活动,制定乘客安全乘车行为规范和公共交通突发事件应急知识手册,组织开展公共交通安全应急知识竞赛、公共交通突发事件应急演练等活动,提高社会公众公共交通安全意识和安全防范能力。


7.提升公共交通智能化水平

——加快信息技術應用。按照智能化、綜合化、人性化的要求,推進信息技術在城市公共交通運營管理、服務監管和行業管理等方面的應用,提高城市公共交通智能化水平。統一頂層設計,完善信息采集和分析手段,加快建設完善公衆出行信息服務系統、車輛運營調度管理系統、安全監控系統和應急處置系統。促進城市公共交通與其他交通方式,以及與城市道路交通管理系統的信息共享和資源整合,努力向公衆提供全方位、跨市域的綜合交通“一站式”信息服務。到2015年,市區人口300萬以上的城市基本建成公衆出行信息服務系統、車輛運營調度管理系統、安全監控系統和應急處置系統;到2020年,市區人口100萬以上的城市全面建成公衆出行信息服務系統、車輛運營調度管理系統、安全監控系統和應急處置系統。

——完善移動支付體系建設。推廣普及城市公共交通“一卡通”,完善技術標准,加快建設城市公共交通“一卡通”互聯互通平台,推進城市公共交通“一卡通”跨市域、跨省域互聯互通工作。到2020年,基本實現跨市域、跨省域的公共交通“一卡通”互聯互通。


8.提升公交企業發展活力。

——落實財稅支持政策。推動城市公共交通發展資金納入城市公共財政體系,並逐步提高城市公共交通投入資金占地方公共財政收入的比例。城市公共交通發展資金重點用于增加大容量公共交通系統、綜合客運樞紐、公共交通場站建設以及車輛設備購置和更新的投入。落實《國家稅務總局交通運輸部關于城市公交企業購置公共汽電車輛免征車輛購置稅有關問題的通知》(國稅發〔2012〕61號)要求,免征城市公共交通企業新購置公共汽(電)車的車輛購置稅;落實《城鄉道路客運成品油價格補助專項資金管理暫行辦法》(財建〔2009〕1008號)要求,及時足額發放城市公共交通行業成品油價格補助資金;落實《財政部國家稅務總局關于對城市公交站場道路客運站場免征城鎮土地使用稅的通知》(財稅〔2013〕20號)要求,免征城市公共交通站場城鎮土地使用稅。落實《中華人民共和國車船稅法》規定,推動出台減征或免征城市公共交通車輛車船稅的實施政策。已開通運營城市軌道交通的城市,積極推動出台城市軌道交通運營企業電價優惠政策。

——落實公共交通用地綜合開發政策。推進城市公共交通設施用地綜合開發,對新建城市公共交通設施用地的地上、地下空間,按照市場化原則實施土地綜合開發;對現有城市公共交通設施用地,在保障城市公共交通需求的前提下,支持原土地使用者通過依法申請調整土地利用規劃,提高容積率,進行立體開發。城市公共交通用地綜合開發的收益應專項用于城市公共交通基礎設施建設和彌補城市公共交通企業運營虧損。

——規範公交企業管理。城市公共交通企業應完善現代企業管理制度,規範法人治理結構。推進城市公共交通行業改革,建立激勵和約束機制,鼓勵規模經營、適度競爭,積極推進以服務質量招投標方式配置公共交通資源。城市公共交通企業應建立職工工資收入的正常增長機制,職工收入應充分體現崗位勞動強度和技術要求,與當地經濟社會發展水平和社會職工平均工資水平相適應;嚴格按照國家規定,爲職工繳納各項社會保險,並保障職工正常的休息休假。完善公共交通駕駛員培養渠道,鼓勵職業教育院校開設公共交通駕駛員培訓專業,提高公共交通駕駛員專業化水平。


9.推進公交都市創建活動。

——完善工作機制。公交都市創建城市應在城市人民政府領導下,建立由相關部門共同參與的組織協調機制,科學編制公交都市創建工作實施方案,細化建設目標、建設重點、保障措施、投資預算、融資方案、進度安排、有關部門職責分工等內容,並完善在規劃、建設、用地、路權、資金等方面的配套支持政策。

——建立創建工作平台。加強對公交都市創建過程的監督管理,建立創建活動情況年度報告制度,定期開展專項監督檢查。及時總結創建工作經驗,推動出台城市公共交通優先發展的長效支持政策和保障措施。建立公交都市創建城市經驗交流機制,在部互聯網平台設置“公交都市”創建專欄,促進各創建城市圍繞公交都市創建工作經驗和創建工作中的熱點問題進行深入交流和研討,共同提高公交都市創建工作成效。

——加大支持力度。通過項目和資金引導,支持創建城市加快建設城市綜合客運樞紐、城市智能公交系統、快速公交運行監測系統和加快推廣應用清潔能源公交車輛。研究制定創建城市考核評價指標體系,經驗收達到規定條件的,部授予“公交都市示範城市”稱號。省級交通運輸主管部門應參照部公交都市創建工作模式,組織轄區內各城市開展優先發展城市公共交通的相關活動,並對創建活動給予支持。

    

10.推進城市交通綜合管理。

——合理引導交通需求。根據城市交通供求狀況,綜合運用法律、經濟、行政等手段,有效調控、合理引導個體機動化交通需求。在特大城市可嘗試實施不同區域、不同類型停車場差異化收費和建設駐車換乘系統等需求管理措施。大力發展汽車租賃,加快建立汽車租賃管理法規體系,加強市場監管,積極引導汽車租賃企業規模化、網絡化、品牌化發展。鼓勵規模大、管理好、信譽高的汽車租賃企業依法設立分支機構,建立全國或區域性汽車租賃網絡。大力推廣出租汽車電話約車服務,加快建設出租汽車服務管理信息系統,制定出台電話約車支持政策和配套管理措施,方便公衆乘車,減少出租汽車空駛。

——落實交通影響評價制度。建立城市建設項目交通影響評價制度,對規劃建設航空港、鐵路客運站、水路客運碼頭、公路客運站、居住區、商務區等大型建設項目,組織開展交通影響評價,實施交通影響分析、預測和評估,提出預防或減輕交通影響的設計方案、管理措施和公共交通設施配建要求。按照交通影響評價結果,督促建設單位嚴格落實公共交通配套設施建設標准,並確保配套設施與城市建設項目主體工程同步設計、同步建設、同步驗收。


11.完善票制票價和補貼補償制度。

——完善公共交通定價和調價機制。綜合考慮社會承受能力、企業運營成本、交通供求狀況和城市經濟社會發展水平等因素,完善價格形成機制,科學制定城市公共交通票價。根據服務質量、乘車距離以及各種公共交通換乘方式等因素,建立多層次、差別化的票制票價體系,推行優質優價。建立城市公共交通票價與企業運營成本和政府補貼的聯動機制,根據城市經濟發展狀況、社會物價水平和勞動工資水平等因素,及時調整城市公共交通票價,逐步改變城市公共交通票價嚴重背離企業運營成本的狀況。

——完善公共財政補貼補償制度。建立城市公共交通企業成本評估制度、城市公共交通補貼補償制度,合理界定公共財政補貼補償範圍。對城市公共交通企業執行政府指令的低票價,承擔老年人、殘疾人、學生等優惠乘車,以及持月票和“一卡通”優惠乘車等方面形成的政策性虧損,建議城市公共財政給予足額補償;對城市公共交通企業車輛購置更新、技術改造,以及安全監控系統建設、安全設備購置、租賃場站、推進節能減排、經營冷僻線路等增加的成本,爭取由城市公共財政予以適當補貼。


三、保障措施


12.加強組織領導。在城市人民政府領導下,建立有關部門共同參與的組織協調機制,將城市公共交通優先發展貫穿到城市規劃、建設和社會公共管理的全過程,納入到保障和改善民生、爲民辦實事的工作計劃。緊密結合當地實際,加快制定貫徹落實《指導意見》、推動城市公共交通優先發展的具體實施意見和行動計劃,並組織開展貫徹落實《指導意見》的宣傳和監督檢查工作。


13.健全法規標准。積極推動《城市公共交通條例》的立法工作,抓緊制定配套規章,加快完善城市公共交通管理的地方性法規、規章、管理辦法或實施細則等,爲城市公共交通規劃、建設、運營、管理、安全、應急和政策支持提供法制保障。加快完善車輛裝備、安全應急、運營服務、智能化、快速公交、考核評價、城鄉公共交通一體化等方面的標准規範體系,爲促進城市公共交通規範化發展提供基礎支撐。

    

14.加強績效評價和服務質量考核。研究制定城市公共交通績效評價辦法和評價指標體系,並定期發布重點城市的公共交通績效評價結果。制定並落實城市公共交通運營服務標准和考核辦法,細化城市公共交通服務質量考核指標體系,定期對城市公共交通企業運營服務質量實施監督考核。將考核結果作爲衡量城市公共交通企業運營績效、發放政府補貼、市場准入與退出的重要依據,促進城市公共交通運營資源向集約化程度高、服務質量好、社會效益顯著的企業集中。

    

15.加強社會監督。健全城市公共交通重大決策程序,暢通公衆訴求渠道,建立公衆意見征集和反饋機制,提高公衆參與廣度和深度,實現公衆參與的制度化、常態化。積極推行城市公共交通線網規劃編制、線路開通和調整的公示制度和票價聽證制度,研究建立城市公共交通企業運營成本和服務質量信息公開制度,接受社會監督。加強城市公共交通行業相關的協會、學會等中介組織的建設和管理,發揮中介組織橋梁紐帶作用。轉變政府職能,強化中介組織行業自律、協調和服務等職能,將科技推廣、人才培訓、標准制修訂、行業精神文明建設、政策研究等事務性工作委托中介組織開展。


16.加強公共交通文化建設。積極開展多種形式的群衆性公共交通出行文化活動。每年9月下旬,組織開展“公交出行宣傳周”活動,廣泛動員城市公共交通企業和社會公衆積極參與,共同營造“低碳交通、綠色出行”的城市公共交通文化。組織開展城市公交企業和職工優質服務競賽活動,提高職工服務意識和服務技能,培育愛崗敬業、樂于奉獻的城市公交企業文化。認真總結城市公共交通發展曆程,深入挖掘和整理行業標志性人物、事件和曆史性物品,建設公共交通宣傳基地。加強城市公共交通行業精神文明建設,培養和宣傳行業文明企業和先進個人。

 

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